Las secretarias de estado y la administracion
Las Secretarías de Estado y la Administración
Interna en México
OMAR GUERRERO
En víspera del cambio de gobierno en nuestro
país, se ha formado un ambiente favorable a
las reflexiones sobre el acontecer administra-
tivo de los últimos cinco años.1 La Revista de
Administración Pública, atenta al desenvolvi-
miento de la administración gubernamental en
México, ha querido participar en estos desarro-
llos por medio de este número.
El motivo que congrega a los escritores de
los trabajos que comprenden esta edición se
centra en la Ley Orgánica de la Administra-I
ción Pública Federal vigente. Obviamente,
nuestro ensayo se enmarca en el tema, pero
1 Buenos ejemplos de estas reflexiones, los constituyen dos
antologías recìentemente editadas: Reformas comtítucio-
nalex de la nenovación nacional, compilada por Leonel Pe-
reznieto Castro, México, Editorial Porrúa, 1987 y forno»
das jurídica: nacionales: el cambio, n través del derecho,
preparado por la Federación de Abogados al Servicio del
Estado, que preside don Jesús Rodriguez y Rodriguez,
México, Miguel Angel Porrúa, 1987.
comprendiendo uno de los aspectos centrales
de la administración gubernamental de mayor
relevancia: la administración interna. Esta
categoría, que se refiere al elemento más mo-
derno y en continuo proceso de renovación,
constituye el sector más amplio de la adminis-
tración pública en México y es, ciertamente, su
aspecto característico.
El «Concepto de Administración Interna
De las prácticas de la policía a las prácticasI del
fomento
La administración- interna es una categoría
histórica, pues constituye la expresión ideal
`del último y más amplio desarrollo de la admi-
nistración Ypública en los países capitalistas
occidentales, aunque su existencia se remonta
a los primeros años del siglo XVIII. La admi-
Í
REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA
nistración intema requiere, como condición
para existir, que se hayan desarrollado ciertas
condiciones históricas: eliminación de los ele-
mentos básicos de la vida feudal, consolida-
ción de la soberanía estatal y dominio territo-
rial por el Estado, monop0liza`ción del uso de
la fuerza física, planteamiento del desarrollo
-bienestar, se le decía antaño- como pro-
yecto y desenvolvimiento pleno de las funcio-
nes básicas del propio Estado.
De hecho, el desenvolvimiento de estas fun-
ciones básicas es el corolario de las condicio-
nes precedentes, haciendo que el Estado con-
solide su condición como tal. Estas funciones
son el servicio exterior, la defensa, la hacienda
y la justicia. Por medio de la primera, mani-
fiesta su personalidad frente a otras personali
dades estatales; con la segunda, preserva esta
personalidad; con la tercera, adquiere los
medios para preservarla y, con la cuarta, diri-
me las diferencias entre sus súbditos. Estas
funciones no se desarrollan a la vez, aunque
su aparición ocurre contemporaneamente y,
en forma gradual, se acumulan conforme el
Estado se impone a las autarquías medievales.
El desarrollo y consolidación ocurren, global-
mente hablando, entre los siglos XVI y XVII.
Los elementos básicos de la vida feudal que
se eliminan son el señorío territorial, el dere-
cho a administrar la justicia, los ejércitos pri-
vados, el sentido de gobierno privativo sobre
los habitantes de los antiguos feudos y el con-
tenido estamental de la administración públi-
ca. Una vez que se suprimen estos elementos,
asumiendo el Estado el dominio territorial, y
con ello la capacidad de reclamar y obtener
obediencia, asume al mismo tiempo su condi-
ción esencial de existencia: la soberani' a.
Dadas estas condiciones, el Estado puede
reclamar trato igual con otros estados, hacer
valer este reclamo exterior e interiormente
por medio del uso de la fuerza, imponer tribu-
tos y cargas a la población, y dirimir sus dife-
rencias. Al efecto, establece la administración
del servicio exterior, la administración de la
defensa, la administración hacendaria y la
administración de la justicia; y, al efecto,
desarrolla las organizaciones administrativas
propias para cada función. El terreno está
listo para asumir la quinta función y su corres-
pondiente administración: la interna o de lo
interior, pues el Estado se encuentra en dispo-
sición de plantear el proyecto de bienestar.
El proyecto de bienestar, por tanto, sólo es
posible históricamente cuando el Estado ha
adquirido un elevado nivel de desarrollo polí-
tico y, por tanto, funciona con base en la
razón y la voluntad políticas. Asumida su con-
dición de`Estado, como diferente a la sociedad
civil, el Estado está en condición de saber que
su existencia y desarrollo, o estancamiento y
disolución, se encuentran condicionados por
el desenvolvimiento de sus fuerzas interiores.
A esta toma de conciencia de su razón de ser
como persona, los científicosY de la política
del siglo XV1 y XVÍI la llamaron razón de
Estado, según concepciones atribuidas cierta-
mente a Maquiavelo y Botero.2
Esta misma toma de conciencia fue visuali-
zada por los cameralistas -los científicos de la
2 La razón de Estado ha sido objeto de una multitud de tra-
bajos, tanto de la época en que se desarrolló, como en la
edad contemporánea. El tema es tratado, con referencia a
la administración gubernamental, por Ricardo Uvalle en
su trabajo inédito: “Razón de Estado y administración
pública".
TRIBUNA
administración pública del siglo XVIII- como
las prácticas de la policía, desde el punto de
vista de la administración del Estado. El más
afamado y brillante cameralista, von Justi, si-
guìendo la tradición de su tiempo, observa
una estrecha relación entre las dos funciones
básicas del Estado: la política y la policía.
Pensaba que “la política tiene por fin la segu-
ridad de la República tanto por fuera como
por dentro, y es su principal ocupación ins-
truirse de la conducta, de las acciones y de los
objetos, o intentos de las potencias extranje-
ras, ponerse a cubierto de sus empresas; como
también establecer un buen orden entre los
súbditos, conocer los sentimientos que unos
tienen hacia los otros; igualmente que para el
gobierno ahogar los partidos y las sediciones
que se forman, y tomar medidas necesarias
para prevenirlas”.3
Por su parte, “el fin de la policía es asegu-
rar la felicidad del Estado por la sabiduría de
sus reglamentos y aumentar sus fuerzas y su
poder tanto como sea posible”. Para llevar al
cabo esto, cuida de la cultura de la tierra, pro-
cura a los habitantes lo necesario para su sub-
sistencia y establece el orden entre ellos. Así,
“se comprenden bajo el nombre de policía las
leyes y reglamentos que conciernen al interior
del Estado, que tiran a afirmar y a aumentar
su poder, y hacer buen uso de sus fuerzas, a
procurar la felicidad de los súbditos, en una
palabra, el comercio, la hacienda, la agricultu-
ra, el descubrimiento de minas, las maderas,
los bosques, etc., atendiendo que la felicidad
3 Sobre las ideas administrativas de Juan Enrique Amadeo
von Justi, aquí citadas, ver la obra del autor de este
ensayo: Las ciencias de la administración en el Estado
abaolutùtu. México, Fontamara` 1987.
del Estado depende de la inteligencia con que
todas estas cosas son administradas”.‘
Así, en contraste con las ancestrales prácti-
cas de po'l1'tica del Estado, las nuevas prácti-
cas de la policía representan un tipo distinto
de actividad y una esfera de ámbitos emergen~
tes de esta actividad, a saber: el comercio, la
agricultura, la minería y la producción made-
rera. La hacienda, antigua funciónY básica, era
visualizada de manera renovada, pues révolu-
cionándola de simple fuente de ingresos,
ahora comprendía el gasto público, las técnicas
de presupuestación y la contabilidad. Además
de la tradicional función hacendaria, revolu-
cionada bajo_la categoría de cameralística, el
Estado asomaba al umbral de las múltiples y
variadas actividades que lo llevarían al seno de
la economía.
Interna en México
OMAR GUERRERO
En víspera del cambio de gobierno en nuestro
país, se ha formado un ambiente favorable a
las reflexiones sobre el acontecer administra-
tivo de los últimos cinco años.1 La Revista de
Administración Pública, atenta al desenvolvi-
miento de la administración gubernamental en
México, ha querido participar en estos desarro-
llos por medio de este número.
El motivo que congrega a los escritores de
los trabajos que comprenden esta edición se
centra en la Ley Orgánica de la Administra-I
ción Pública Federal vigente. Obviamente,
nuestro ensayo se enmarca en el tema, pero
1 Buenos ejemplos de estas reflexiones, los constituyen dos
antologías recìentemente editadas: Reformas comtítucio-
nalex de la nenovación nacional, compilada por Leonel Pe-
reznieto Castro, México, Editorial Porrúa, 1987 y forno»
das jurídica: nacionales: el cambio, n través del derecho,
preparado por la Federación de Abogados al Servicio del
Estado, que preside don Jesús Rodriguez y Rodriguez,
México, Miguel Angel Porrúa, 1987.
comprendiendo uno de los aspectos centrales
de la administración gubernamental de mayor
relevancia: la administración interna. Esta
categoría, que se refiere al elemento más mo-
derno y en continuo proceso de renovación,
constituye el sector más amplio de la adminis-
tración pública en México y es, ciertamente, su
aspecto característico.
El «Concepto de Administración Interna
De las prácticas de la policía a las prácticasI del
fomento
La administración- interna es una categoría
histórica, pues constituye la expresión ideal
`del último y más amplio desarrollo de la admi-
nistración Ypública en los países capitalistas
occidentales, aunque su existencia se remonta
a los primeros años del siglo XVIII. La admi-
Í
REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA
nistración intema requiere, como condición
para existir, que se hayan desarrollado ciertas
condiciones históricas: eliminación de los ele-
mentos básicos de la vida feudal, consolida-
ción de la soberanía estatal y dominio territo-
rial por el Estado, monop0liza`ción del uso de
la fuerza física, planteamiento del desarrollo
-bienestar, se le decía antaño- como pro-
yecto y desenvolvimiento pleno de las funcio-
nes básicas del propio Estado.
De hecho, el desenvolvimiento de estas fun-
ciones básicas es el corolario de las condicio-
nes precedentes, haciendo que el Estado con-
solide su condición como tal. Estas funciones
son el servicio exterior, la defensa, la hacienda
y la justicia. Por medio de la primera, mani-
fiesta su personalidad frente a otras personali
dades estatales; con la segunda, preserva esta
personalidad; con la tercera, adquiere los
medios para preservarla y, con la cuarta, diri-
me las diferencias entre sus súbditos. Estas
funciones no se desarrollan a la vez, aunque
su aparición ocurre contemporaneamente y,
en forma gradual, se acumulan conforme el
Estado se impone a las autarquías medievales.
El desarrollo y consolidación ocurren, global-
mente hablando, entre los siglos XVI y XVII.
Los elementos básicos de la vida feudal que
se eliminan son el señorío territorial, el dere-
cho a administrar la justicia, los ejércitos pri-
vados, el sentido de gobierno privativo sobre
los habitantes de los antiguos feudos y el con-
tenido estamental de la administración públi-
ca. Una vez que se suprimen estos elementos,
asumiendo el Estado el dominio territorial, y
con ello la capacidad de reclamar y obtener
obediencia, asume al mismo tiempo su condi-
ción esencial de existencia: la soberani' a.
Dadas estas condiciones, el Estado puede
reclamar trato igual con otros estados, hacer
valer este reclamo exterior e interiormente
por medio del uso de la fuerza, imponer tribu-
tos y cargas a la población, y dirimir sus dife-
rencias. Al efecto, establece la administración
del servicio exterior, la administración de la
defensa, la administración hacendaria y la
administración de la justicia; y, al efecto,
desarrolla las organizaciones administrativas
propias para cada función. El terreno está
listo para asumir la quinta función y su corres-
pondiente administración: la interna o de lo
interior, pues el Estado se encuentra en dispo-
sición de plantear el proyecto de bienestar.
El proyecto de bienestar, por tanto, sólo es
posible históricamente cuando el Estado ha
adquirido un elevado nivel de desarrollo polí-
tico y, por tanto, funciona con base en la
razón y la voluntad políticas. Asumida su con-
dición de`Estado, como diferente a la sociedad
civil, el Estado está en condición de saber que
su existencia y desarrollo, o estancamiento y
disolución, se encuentran condicionados por
el desenvolvimiento de sus fuerzas interiores.
A esta toma de conciencia de su razón de ser
como persona, los científicosY de la política
del siglo XV1 y XVÍI la llamaron razón de
Estado, según concepciones atribuidas cierta-
mente a Maquiavelo y Botero.2
Esta misma toma de conciencia fue visuali-
zada por los cameralistas -los científicos de la
2 La razón de Estado ha sido objeto de una multitud de tra-
bajos, tanto de la época en que se desarrolló, como en la
edad contemporánea. El tema es tratado, con referencia a
la administración gubernamental, por Ricardo Uvalle en
su trabajo inédito: “Razón de Estado y administración
pública".
TRIBUNA
administración pública del siglo XVIII- como
las prácticas de la policía, desde el punto de
vista de la administración del Estado. El más
afamado y brillante cameralista, von Justi, si-
guìendo la tradición de su tiempo, observa
una estrecha relación entre las dos funciones
básicas del Estado: la política y la policía.
Pensaba que “la política tiene por fin la segu-
ridad de la República tanto por fuera como
por dentro, y es su principal ocupación ins-
truirse de la conducta, de las acciones y de los
objetos, o intentos de las potencias extranje-
ras, ponerse a cubierto de sus empresas; como
también establecer un buen orden entre los
súbditos, conocer los sentimientos que unos
tienen hacia los otros; igualmente que para el
gobierno ahogar los partidos y las sediciones
que se forman, y tomar medidas necesarias
para prevenirlas”.3
Por su parte, “el fin de la policía es asegu-
rar la felicidad del Estado por la sabiduría de
sus reglamentos y aumentar sus fuerzas y su
poder tanto como sea posible”. Para llevar al
cabo esto, cuida de la cultura de la tierra, pro-
cura a los habitantes lo necesario para su sub-
sistencia y establece el orden entre ellos. Así,
“se comprenden bajo el nombre de policía las
leyes y reglamentos que conciernen al interior
del Estado, que tiran a afirmar y a aumentar
su poder, y hacer buen uso de sus fuerzas, a
procurar la felicidad de los súbditos, en una
palabra, el comercio, la hacienda, la agricultu-
ra, el descubrimiento de minas, las maderas,
los bosques, etc., atendiendo que la felicidad
3 Sobre las ideas administrativas de Juan Enrique Amadeo
von Justi, aquí citadas, ver la obra del autor de este
ensayo: Las ciencias de la administración en el Estado
abaolutùtu. México, Fontamara` 1987.
del Estado depende de la inteligencia con que
todas estas cosas son administradas”.‘
Así, en contraste con las ancestrales prácti-
cas de po'l1'tica del Estado, las nuevas prácti-
cas de la policía representan un tipo distinto
de actividad y una esfera de ámbitos emergen~
tes de esta actividad, a saber: el comercio, la
agricultura, la minería y la producción made-
rera. La hacienda, antigua funciónY básica, era
visualizada de manera renovada, pues révolu-
cionándola de simple fuente de ingresos,
ahora comprendía el gasto público, las técnicas
de presupuestación y la contabilidad. Además
de la tradicional función hacendaria, revolu-
cionada bajo_la categoría de cameralística, el
Estado asomaba al umbral de las múltiples y
variadas actividades que lo llevarían al seno de
la economía.
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